国外森林火灾应急管理系统研究与借鉴

 

    森林是陆地生态系统的主体，对全球生态环境和社会发展具有重要的战略意义，一个国家的林业发展水平也是文明程度的一项重要标志。在多种威胁森林资源的因素中，森林火灾是破坏自然及社会平衡的灾害之一。近几十年来，由于世界范围的人口膨胀，工业化进程加快，森林中人类的活动影响加剧，森林火灾发生的危险性提高，森林资源的持续稳定发展受到严重威胁，防御和控制森林火灾也成为各国关注的焦点。

　　森林火灾的发生有很多深层次的自然原因和社会原因。全世界每年发生森林火灾几十万次，受灾面积达几百万公顷，约占森林总面积的0.1%。特别是进入80—90年代以来，全球气候变暖，火灾有上升的趋势，如1987年的中国大兴安岭发生特大火灾，过火面积133万h㎡.1989年美国黄石公园的森林火灾过火面积达50万h㎡；1988—1989年墨西哥的森林火灾造成12万h㎡的热带雨林被烧毁；1997—1998年印度尼西亚长期干旱后的热带雨林大火烧掉了上百万公顷森林；这些森林火灾给相关国家和人民造成了巨大的经济损失。虽然各国的森林防火费用不断增加，而森林火灾面积并未发生明显地变化，特别是90年代后期，火灾毁灭了数百万公顷的热带森林，严重破坏了全球的生态平衡。森林火灾增加了大气中二氧化碳含量，进而导致气温升高。严重的森林火灾还会引起土壤的荒漠化，并对全球的经济产生影响。因此，世界各国都十分重视森林防火工作，不断提高林火管理技术。

　　一、国外森林火灾管理特点

　　（一）欧洲。欧洲的森林以人工林为主体，经营年代长，经营水平较高，林区交通十分发达，主要采取“绿色防火工程”防火，地面修建了各种有效的防火设施，采取经营措施来提高森林的防火性能。通过减少林间空地，提高林地生产力，降低森林的燃烧性；加强间伐抚育，不断消除累积的可燃物；调节林分结构，营造防火林带；加强林道网建设，增强火灾控制能力。

　　欧洲各国尤其注重林道网建设。有了一定密度的道路网，不仅可提高森林的经营水平，而且便于开展森林防火工作。畅通的林道网可以起隔火作用，阻止火的蔓延；起了火能较快运送人力，扑灭林火；道路网可作为大火的控制线，可以道路为依托，控制大火的蔓延；便于应用地面防火设施，建立化学防火站。道路网密度必须要有4 m／h㎡，而且要分布均匀，这样才能发挥化学防火站的灭火作用。由此可见，欧洲是以稠密道路网的经营水平来实现林火控制的。此外，林火预测预报和林火探测及通讯系统都比较完善，一旦有火灾，救援力量就能迅速到达火场，进行机械化和化学药剂灭火，效果显著。因此，欧洲是世界上森林火灾最少的地区。

　　（二）美国和加拿大。北美的森林有两大特点：一是针叶原始林面积大；二是雷击火多。加拿大雷击火占总火源的四分之一，美国雷击火主要分布在西部地区，占火源的五分之一。由于北美工业发达，科技先进，北美控制森林火灾的对策主要利用空中优势，进行航空巡逻和航空灭火，借助卫星、红外线探测和远程雷电探测等手段，监测森林火灾的发生和发展。

　　由于通讯畅通，并且林火的扑救以空中扑救为主，地面工作主要是清理火场工作，地面和空中扑火队伍反应迅速。因此，美国在三小时内扑灭的火灾占总火灾次数的89%。美国在发现火灾后，扑火队伍5—10分钟就能得到通知，半小时左右赶到火场，一个小时内基本完成初始扑救，整个扑救过程一般不超过三个小时。

　　美国的林火管理分成九个大区，各大区都设有森林防火机构。国家森林防火中心主管全国和大区的国有林和协调州有林、私有林的防火工作。美国农业部林务局拥有146架各种专用森林防火、灭火飞机。另外，每年根据需要，再由联邦和州的森林防火中心以投标的方式向私人航空公司租用飞机。美国公路很发达，为灭火车辆通行创造了极有利的条件。例如，佐治亚州平均公路密度为170 m／h㎡.各防火中心通过电传与有关部门沟通情报，定时接收国家气象局的天气资料，网络终端随时可以得到可靠的火险天气预报，并根据国家森林火险等级系统进行森林火险预报。各扑火基地根据每日的森林火险等级制定合适的飞机巡护路线，保证初发林火的及时发现。

　　加拿大的森林防火工作，由各省管理。管理机构大体分为省、大区、小区（基层）三级。全国用于航空护林的各种飞机每年至少500架以上。从省到大区，普遍建立了林火预测预报网。对森林火灾的扑救以空中力量扑救为主，充分利用飞机快速的特点，对于初发小火及时投送扑火小队到地面扑救，对森林大火利用专业飞机进行洒水或灭火剂扑打火头，地面力量负责火场清理。

　　（三）澳大利亚

　　澳大利亚地属南半球，属于季雨林气候。森林植被以桉树为主，桉树易燃，并易产生飞火，很难扑救。该国注重采用计划火烧清理森林易燃物，减少野火的威胁。上世纪80—90年代，澳大利亚开展了经常性的林下计划火烧，计划火烧面积大大超过野火面积，一次林下计划火烧面积可达6000—8000h㎡，计划烧除产生的烟雾有时会污染周边大气环境。随着人们日益加深对环境的重视，计划火烧面积大幅度减少，但野火面积显著增加。

二、森林火灾应急管理系统

　　当前世界主要发达国家在应急事务管理上都采用事件指挥系统（Incident command system，简称ICS），在2005年澳大利亚召开的世界林火大会上，也提出在全球推广该系统，以便于开展国际间的森林火灾救援，共享森林火灾扑救资源，提高使用效率，减少全球的野火危害。近年来，美国、加拿大、澳大利亚、墨西哥和新西兰等国家间的森林火灾联合救援比较多，在发生森林大火时，经常能看到这些国家分享扑火资源。

　　ICS的用途是处理紧急或非紧急事件，无论事件大小，应用ICS的效果都相当不错。ICS的结构相当有弹性，大小可随需要不同而改变，是一个经济有效的管理系统。IGS可以用于各种紧急或非紧急状况，如火灾、管辖范围或牵涉多部门的灾害、大面积的搜索及救援行动、各种交通灾害、地区性的天灾处理等。

　　ICS由行动、计划、后勤和财物／管理四部分组成，根据需要，ICS里的每个主要单位可以分割成更小的单位，组织的大小随着所处理的状况不同而不同。一个基本的准则就是：除非责权经过授权，否则指挥官负全部责任。所以，若事件处理所牵涉的人不多，指挥官（Incident commander，简称IC）直接指挥所有行动。在大规模的事件，这些工作就必须分割成组织里的不同部门。

　　（一）指挥官或指挥团队。ICS组织有正式的等级制度，每个岗位都有其上级，所以指挥权的统一性相当高，这个等级制度在任何时间都有效，没有例外。IC负责整个事件的管理工作，处理大多数事件时，所有的指挥工作都由IC一个人负责。IC的选择是根据经验及资格。IC可以有副官，IC的副官可以是IC所属部门的人员，也可以是其他协助／合作机关的人员。在部（section）和分部（branch）层也可以有副官，副官要跟长官一样能胜任其工作，因为随时都有可能要接替其长官的工作。碰到牵涉多部门或者多辖区的事件，要建立一个指挥权统一的组织结构。统一指挥是以管理小组的方式让各个单位相互协调。IC的主要责任与工作包括：评估目前森林火灾状况或者让前期IC做简报以了解目前状况，制定森林火灾管理目标及策略；确定火场扑救优先顺序，首先保证相关人员的安全，其次是尽快控制住森林火场的蔓延态势，并保证扑火管理效率；根据需要构建指挥部，根据需要召开扑火计划会商会议，批准扑火行动计划并监督执行过程，制定适当安全措施；管理指挥系统的所有活动，和主要工作人员及官员协商与合作，批准扑火资源的增加或报废，让各部门首长了解最新的火灾状态，批准让学生、志愿者或其他协助人员加入扑火行动，批准向媒体发布消息，在适当的时候解散扑火指挥系统。一个高效的指挥官需要对森林防火应急系统非常了解，拥有良好的沟通能力和适应能力，是经验丰富的管理者，在决策时积极、果断并优先考虑安全。值得注意的是，近年来媒体获得即时资讯的能力和需求快速提升。所以，在森林火灾扑救过程中，应该有拟定好的程序来管理相关消息的发布，在某些状况下，媒体的报导可能会改变事件的优先顺序。

　　（二）行动部。行动部的组织结构取决于牵涉到的资源以及管理权限。对予什么时候要设立行动部，没有一定的准则。如果IC认为有必要，行动部可以是第一个设立的部。而在其他情况下，IC可能不设立行动部，却设立其他的部。行动部包括地面资源和空中资源（直升机及其他飞机）。

　　许多森林火灾的扑救需要飞机协助地面的扑救行动。在ICS架构中，所有空中资源都由行动部管理，包括提供后勤支援的飞机在内。当空中行动的复杂性提高或预期会提高或者空中资源增加时，行动部可以考虑成立空中行动分部。美国和加拿大等国家扑火基地的资源一般三分钟内就可以出动执行任务。

　　（三）计划部。计划部负责管理和事件相关的所有资讯。计划部在启用之后由计划部长管理，计划部长为指挥团队的成员之一。计划部负责搜集、评估、处理以及发布资讯。资讯可以用事件行动计划、正式的简报、地图或者状态板形式发布。有些事件可能会需要暂时指派有特殊才能的人员到计划部，这些人员叫做特别技术人员。计划部包括资源单位、状况单位、文书单位、解散单位四个部分。

　　计划部长视火场指挥的需要决定要启动哪些单位，如果有单位没有启用，则该单位所负责的工作就要由计划部长执行。在ICS组织中，所有单位的队长都要负起这些责任，包括向队长做简报、参加火灾扑救会议、确定所在单位当前活动状态、注意各人员或者补给品的出发时间以及所预估的到达时间、为下属指派工作并监督执行、规划并执行有关人员及资源的安全措施、监督组成单位解散过程、保存和管理日志等。

　　资源单位负责监督林火处置过程中所使用的各项资源的状态。状况单位搜集、处理以及组织各项事件相关资讯，也要准备火场扩展评估、气象信息、地图以及火情报告。文书单位负责管理火灾档案，也负责复印工作。储存火灾档案是基于法律、分析和历史方面的考量。解散单位负责准备扑火行动的解散计划。在处理森林大火时，解散工作很复杂，所以需要另外进行计划。不是所有部门都需要特别的解散计划，在火灾扑救初始时就要开始准备解散计划，尤其是准备人员名单和资源清单时，这样才能有效安全地解散系统。处理某些特殊火灾事件时可能需要用到有特殊专长或经验的特别技术人员。例如，碰到处理有害物质时，需要有害物质专家。森林大火扑救中常需要的技术人员包括：气象专家、可燃物和火行为等方面的专家。

　　（四）后勤部。火灾扑救中，除了空中支援以外，所有的支援工作都由后勤部负责。空中支援由空中行动分部的空中支援组负责。后勤部由后勤部长管理，部长可以指派副官。当所用器材以及设施数目庞大时，后勤部常常分成服务分部和支援分部。每个分部由分部主任领导，而分部主任听命于后勤部长。成立分部便于较好地组织管理。后勤部包括补给、设施、地面支援、通讯、粮食和医疗等六个单位。后勤部长视火场指挥需要而决定启用或停用部分组成单位，没有启用的单位，其工作由后勤部长负责。

　　补给单位负责申请、接收、处理及保管各项相关器材。如果需要，补给单位将会负责扑火工具的管理，包括所有工具或可携式但不可扩充器材的储存、散发以及保养。设施单位负责设立、维修以及处理扑火事件中除了集结区以外的所有支援性设施，包括临时指挥基地、宿营区和其它相关提供食物、住宿及清洁服务的设施。地面支援单位主要负责所有机动设备及车辆的维修、保养以及加油（飞机除外），也负责相关人员、补给品及设备的地面运输和准备火灾扑救过程中的交通计划。

　　通讯单位负责准备火灾扑救中通讯设备及设施的使用计划、安装并测试通讯设备、管理通讯中心和通讯设备的维修与分发。通讯计划在ICS中特别重要，因为火场可能会扩大，牵涉许多部门。选择适宜的无线电网路、确定机关间沟通频率，将通讯能力完全发挥出来，这是非常重要的工作。如果设立事件通讯中心，发讯人员（Incident Dispatcher）要负责无线电、电话、传真以及网络的讯息收发，还要负责提供讯息传送服务。

　　粮食单位负责扑火过程中的粮食补给，包括偏远地点（例如营区、集结区等），还要负责提供值班人员的食物供给。粮食单位要和计划部合作，预估需要提供食物的人员数量，拟定整个扑救过程中的粮食补给。粮食单位要和设施单位互动以设立提供粮食的固定地点，和补给单位互动处理粮食申请，和地面及空中支援单位互动以便及时运输粮食。

　　大多数火灾扑救中都会设立医疗单位，为所有工作人员提供医疗服务。医疗单位负责拟定扑救火灾过程中的医疗计划（医疗计划是行动计划的一部分），拟定处理重大紧急医疗的步骤，提供医疗支援以及协助财务管理部门处理伤害方面的索赔事项。

　　（五）财务／管理部。财务／管理部负责管理所有火灾扑救中的财务事项。扑救火灾时未必要设立财务／管理部，只有当负责处理火灾扑救的部门需要财务／管理服务时才成立该部。处理某些森林火灾时只会用到财务管理部的一两项功能（例如花费评估），通常在计划部中安插特别技术人员更有效率。财务／管理部可以包括四个单位，即时间单位、采购单位、酬劳／索赔单位和花费单位。由财务／管理部长决定要启用或停用其组成单位。如果指派到某单位的只有一人，则不启用该单位，而是在计划部安插特别技术人员，例如不成立索赔单位，而是把该人员安插在计划部作为索赔专家。由于财务／管理部工作的特殊性，该部长可指派副官。

　　时间单位负责精准地纪录工作人员的工作时间、执行部门内的工作时间规定以及管理补给行动，尽可能在每个行动周期内完成人员工作时间纪录的搜集整理。采购单位管理各项采买合约、租约以及会计契约的相关事宜，也负责器材使用时间的纪录。采购单位负责寻找当地器材及补给品的来源、管理所有租借器材的租约、处理租借器材以及会计契约的付费，该单位要和当地的会计机关密切合作以提升工作效率。有些机关的采买工作是由后勤部的补给单位负责的，所以这两个单位也要密切合作。在ICS架构里，伤残酬劳与索赔由酬劳／索赔单位负责。两项工作可以分开指派人员。这些工作在紧急事件处理中越来越重要。伤残酬劳工作包括完成申请工作伤残津贴的所有表单，事件处理中碰到的疾病及伤残也要加以归档，所有证人的证词也要作书面纪录。为此，酬劳／索赔单位要跟医疗单位密切合作。索赔工作主要是调查事件中所有器材索赔的案子，这项工作在处理某些状况时也很重要。花费单位提供火灾扑救中所有的花费分析。该单位需要处理关于器材及人员的付费事宜、纪录所有花费资料、分析并预测火灾扑救花费和维护花费记录。花费单位的重要性日益显著，因为计划部常常会需要各项花费评估。

三、对我国森林防火管理的启示

　　我国的森林防火管理系统经过多年的实践与完善基本成熟，从国家、省市到县乡或林场都有森林防火指挥部，各级指挥部成员单位和负责人员都有明确的责任与分工，并且从国家到地方基层单位都制定了应对森林火灾的三级响应预案。但在森林火灾扑救过程中也存在一些问题。例如，火场指挥中，常常是行政级别最高的官员行使指挥权，火灾扑救组织管理体系不甚清晰，扑火资源调配缺乏科学分析，有限的扑火资源使用效率不高。管理部门需要进一步吸取国内外的应急管理经验，不断改进和完善森林火灾应急扑救体系，充分发挥我国政治体制的独特优势，更好地保护森林资源，减少森林火灾损失。借鉴国外森林火灾应急管理技术，也有利于促进我国参与国际间的扑火资源共享，提高应对特大森林火灾的能力。国外森林火灾应急管理系统带给我们如下几方面的启示：

　　（一）ICS的组织指挥框架。ICS的结构有弹性，指挥部大小根据火场形势需要而改变。这样可以避免应对较小森林火灾时也构建庞大的指挥部，造成多种资源的浪费。

　　（二）扑火指挥官的确定与改变。大多数森林火灾的处理都由各扑火基地的指挥官负责，指挥官的任命是根据其扑救经验及相关专业培训资格决定的，不能因为行政级别高而指挥火场的扑救行动，那样常常会造成扑救行动缺乏科学性，会造成人员和财产的额外损失。结合我国的实际情况，扑火指挥官应由专业指挥长负责，相关地方行政主管负责后勤或部门间的协调工作，这样便于提高扑救工作效率。

　　（三）应急指挥系统组成部门分工。行动、计划、后勤和财物／管理四部分可以涵盖森林火灾扑救中所有相关活动。应急系统中的组成部门需要有明确的分工，根据指挥部的组成明确各个阶段的部门职责，可以避免部门间的责任推诿。由于应急处置中的许多资源是临时租用的，所以，根据火场需要制定科学的中短期计划非常重要，这是提高扑火效率的基础。国外的解散管理和赔偿管理方面的经验也很值得我们借鉴。

　　作者简介：

　　田晓瑞，博士，中国林科院森林生态环境与保护研究所副研究员。

　　舒立福，博士，中国林科院森林生态环境与保护研究所副研究员。